【内容提要】社区建设是我国社会主义市场经济体制逐步建立、现代城市高度发展和社会转型期间提出的一个极其重要的课题。它对于加强基层政权建设、维护社会稳定、促进经济发展和社会进步将发挥越来越重要的作用。无论从理论还是实践上看,青海海西的社区建设都还处于起步阶段（2003年在全州范围内开展社区建设）,存在着许多矛盾和问题,需要我们不断探索,认真研究。笔者通过对都兰县察苏镇新华街及和平街、香日德南北街、诺木洪农场中心街4个社区居委会的调查，认为全面推进城市社区建设关键要有扎实的理论基础，必备的物质基础，广泛的群众基础和加强社区的组织、经济和服务功能建设。同时，必须充分发挥街道、居委会和群众的力量，不断提高为群众服务的水平和城镇管理水平，提高居民素质和文明程度，加强社会治安综合治理，从而保证人民安居乐业，促进社会稳定和发展①。    

    所谓社区,通常是指以居住在某一地方的人们结成多种社会关系和社会群体，从事多种社会活动所构成的社会地域或社会生活共同体②。社区建设是指在党和政府的领导下,依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。在我国，近年来社区建设作为一项方兴未艾的事业，得到各级党委政府的高度重视和社会各界的普遍关注。目前，国内关于社区建设问题的研究，已经由初步的理论探索向实际运用、由定性研究向定量研究转化。唐忠新先生2000年出版的《中国城市社区建设概论》，对中国城市社区建设进行了系统的研究，为社区建设提供了理论指导。随着我国经济社会的不断发展和社区建设步伐的加快，针对社区建设中存在的问题，赵振军先生发表的《中小城市社区建设滞后的原因》（泰山学院学报、2003年1月），王曙、冯磊发表的《社区建设存在的问题与对策》（合肥工业大学学报、2003年6期），进一步系统地研究阐述了社区建设中存在的问题及社区建设滞后的原因。省内李云发表的《对青海西部社区建设的几点认识》（青海省委党校、《攀登》2004）一文中，用对比分析法研究了敦煌、冷湖、格尔木油田社区建设的发展。除此而外，运用社会学理论和方法，对各地、各城市的社区建设进行研究的成果，也不断出现。但少有人运用社会学理论和方法系统地研究省内农牧区城镇社区建设问题。到目前为止，还没有形成一套对我省农牧区城镇社区建设具有指导意义的研究成果。

    本文运用对比分析法、实地调查法、文献法、访问法等方法，对都兰农牧区城镇社区建设的特点和都兰城镇社区建设实践进行了分析、回顾， 并在分析现阶段海西农牧区城镇社区建设进一步发展的制约因素的基础上，就加强和促进该地区城镇社区建设的思路及对策提出了自己的一些见解。试图通过充分学习、借鉴大中城市社区建设成功经验，通过研究、总结农牧区城镇社区建设的实际经验和规律，探索一条适合全省农牧区社区发展的有效途径，为全省农牧区城镇社区建设提供一些政策参考和理论指导。

    一、 都兰社区建设的基本情况

    （一）都兰经济社会发展的基本情况

    都兰县位于青海省中部、柴达木盆地东南部，地理坐标为东径95°34′-99 °40′,北纬35 ° 20′-37°22′之间。东靠海南州、玉树州，西北分别与格尔木市、大柴旦镇、德令哈市和乌兰县接壤。全县辖3镇6乡，108个行政村。总人口7.49万人，其中非农业人口11998人。总面积4.9733万平方公里③。全境东西狭长，地势由东南向西北倾斜，平均海拔4000米，具有典型的高寒山区与内陆盆地的地形、地质、地貌特征。青海省都兰县位于素有"聚宝盆"之美誉的柴达木盆地东南部，隶属于海西蒙古族藏族自治州④。党的十四届三中全会以来，特别是进入"十五"以来，都兰县从本地实际出发，大力实施农牧稳县战略、项目立县战略、科教兴县战略、资源富县战略和依法治县战略，进一步调整和完善工作思路，全县经济社会发展步入快车道。农牧经济逐步从二元经济结构的束缚中得以解脱，结构调整稳步推进，具有高原特色的生态农业和以"牧繁农育，自繁自育"为主要形式的农区畜牧业得到发展，产业化经营步伐明显加快。同时，紧紧抓住国家实施西部大开发的历史机遇，加大了交通、水利、城建、电力为重点的基础设施建设力度，全方位寻求投资合作伙伴，加大招商引资力度，使西旺矿业开发有限公司、青海石墨开发有限公司等诸多引资企业参与都兰的资源开发，为都兰的经济发展注入新的活力。2004年完成国民生产总值30846万元，完成第一产业增加值11643万元，第二产业完成增加值9597万元，第三产业增加值9606万元，职工人均工资收入14020元，农牧业总产值13567.5万元，农牧民人均纯收入1850元，二、三产业中非公有制经济所占比重达到65.93％，为都兰社区建设提供了必要的物质条件。

    2003年起，都兰县相继在察苏镇、夏日哈镇、香日德镇、诺木洪地区开展社区建设，几个社区在地域、人口、社会生活、社区文化等各方面都已具备了作为一个社区的全部特点，成立了五个社区居委会开始正式以"社区"称之。各社区居委会先后成立了社区党支部，社区低保评审会、社区工会、社区居民调解委员会等，社区在协助政府开展各项工作、处理民事纠纷、解决城镇低保、开展"讲文明、树新风"等活动中发挥了一定的作用。但由于群众基础差；经济发展水平低、投入不足；社区工作人员及全社会对社区的认识理解尚存在差距和不足等问题。影响了社区工作的全面开展，社区居民对社区这一称呼也还未完全认同。调查中发现，人们更习惯以具体地点称呼，社区所指的似乎只是作为社区管理的居委会，而不是整个社区。当然，这种情况在其它地方也存在，居民完全习惯社区的概念尚需一个过程。

    （二）都兰社区建设概况

    1、社区发展有了一个好的开局。如前所述，都兰县自2003年6月开始，先后在察苏镇、夏日哈镇、香日德镇、诺木洪农场场部成立了五个社区居委会。根据划分的社区居委会地域，对社区居委会的办公、活动用房进行整体规划。采取住社区单位资助、合理分摊、筹资新建、互相调换等多种办法解决社区居委会办公、活动用房。通过财政拨款和住社区单位资助解决居委会办公用品的添置。县财政对社区居委会主任、副主任以每月500元、300元的标准予以补助，并按每人年400元的标准拨付办公经费，经社区代表大会选举产生居委会委员，从委员中产生了居委会主任、副主任。同时，按照"民主自治、议行分开"的原则将社区组织体系分为四个部分：社区党组织（领导层）、社区成员代表大会（决策层）、社区居民委员会（执行层）、社区协商议事会（议事层），社区建设的序幕正式拉开。首先，都兰县自社区建设一开始就十分注重抓好社区的制度建设，结合实际，都兰县明确提出了"以人为本，服务居民，资源共享，携手共建，因地制宜，循序渐进"的社区建设方略，全县上下心系社区建设，层层狠抓项目落实和社区建设各项工作，在社区建设领导小组务实高效的工作下，及时解决了社区建设中大到资金土地，小到办公场地、办公设备等问题，很快组建了社区组织机构，出台了《都兰县社区建设实施方案》、《创建文明社区建设实施方案》等一系列政策规定，并开展了一系列具体工作。借鉴外地经验，提出了社区人员队伍专业化、社区服务系列化、社区管理高效化、社区硬件建设特色化、社区工作一体化的所谓"五化"目标，而且把这"五化"目标以量化的形式逐层分解，从而在制度上保证了社区建设的规范进行。其次，从民主管理社区开始。社区管理不同与传统的管理方式的最大特点是：社区管理是居民的自主管理。都兰县社区建设也从一开始就抓住了这一点，由社区居民投票选出的社区居委会主任和社区工作人员，代表他们依法形式教育、管理协调、服务和监督职能。居民选举出来的社区管理人中的年龄、学历构成都符合社区建设的需要，保证了社区工作的高效运转。第三，依托项目搞社区建设。社区建设源自社会的需求，但启动和运行都离不开政府的指导和强力支持，这是国内近年来社区建设的基本经验。都兰县的社区建设能在较短的时间内取得较大的成绩，与抓住机遇，依托政府项目搞建设有直接的关系。2003年，社区建设者争取到了100万元资金建成都兰县老年人活动服务中心，2005年，积极争取总投资150万元的"星光计划"项目，并依此为契机，多方争取配套资金和土地等大量无形资产，全县上下总动员，大力开展社区的社区活动中心建设。第四、开发社区资源，实现单位和社区建设中的良性互动。都兰县十分注重挖掘社区单位资源，提出了"社区是我家，建设靠大家"，两年来，仅部队官兵就出动2000多人次，车辆200多台，为社区清除垃圾、栽植树木。同时，积极动员下岗职工开展爱国卫生运动，有效改变了社区脏、乱、差的现象。

    2、社区建设的作用日益明显。都兰县社区自成立以来。从繁荣社区文化、推进社区教育、美化社区环境等方面入手，积极创建文明社区，着力提高群众素质和社区文明。社区积极创造条件，广泛组织居民开展体育、娱乐、健身等活动，丰富居民文化生活。推进辖区教育资源向社区开放，重点对居民开展思想道德、民主法制、科学文化知识等方面教育培训，有效地提高了居民的知识水平和文化素养。各城镇社区还有机结合"讲文明，树新风"活动，大力整顿社区脏、乱、差现象，搞好社区绿化、美化、亮化工作，为居民营造整洁、优美、舒适的生活环境。社区文明已成为提升城镇文明程度的基础。各社区还从居民迫切需要解决的问题入手，拓宽服务领域，完善服务体系，努力提高城镇社区居民的生活水平。普遍建立了社会保障与救助服务站，实现与县级劳动就业服务机构联网，强化职业技能培训，增加公益性岗位，为失业人员、被征地人员等提供再就业和社会保障服务。加大扶贫帮困力度，建立志愿者服务队伍，发挥党员先锋模范作用，为老年人、残疾人、低收入家庭提供社会福利和救助服务。社区建设在推进城镇现代化建设，密切党和政府同人民群众的关系，巩固党在城镇的组织基础和群众基础，在维护社会稳定，促进城镇现代化建设等方面都起到了积极的作用。

    二、都兰各社区的结构及其特点

    （一）察苏镇社区

    1、察苏镇社区结构及特点。"察汗乌苏"系蒙古语，意为"白水河"，因城镇座落于察汗乌苏河畔而得名。察苏镇系都兰县人民政府所在地，也是全县政治、经济和文化中心。人口由汉、蒙、藏、回等民族构成，全镇总人口1.2万人，其中汉族8605人，占71.8%，少数民族3395人，占28.2%。全镇总面积111.96平方公里，109国道贯穿全境，交通便利，地理位置优越⑤。其前身为察汗乌苏乡，1984年撤乡建镇，当时有和平、新华、解放3条街道，时至今日三横四纵的新型小城镇格局已初步形成。镇区布局以井字形街道为框架，公路、人行道、林草间作的带池、路灯、广告牌相映成趣，已初具现代城镇的风貌。近年来，察苏把发展设施农牧业作为提高农牧业综合效益的重要突破口，全面实施基础优先战略，中心城镇带动战略和科技兴镇战略，紧紧抓住西部大开发的历史机遇，加快农牧业结构调整，加大农村剩余劳动力转移力度，大力发展二、三产业，切实增加农牧民收入，促进经济社会全面发展。2004年全镇农牧业总产值达2505.7万元，农民人均收入达1902.78元，比上年增长7.1%。进二十年来都兰县经历了由一个计划的、人为的城镇向市场的、按照城镇发展规律发展的转变过程，最明显的变化就是城镇的"镇"的特点越来越突出了，大量因"镇"而来的流动人口添充到城镇社区的各个空间，社区结构已成复杂化状态，传统的单位社区仍然存在，但已经不是唯一的社区形式，独立于单位的居住小区开始出现。另外，由于外来流动人口增多和原来的单位的变化，杂居型社区越来越多。察苏镇社区内有都兰县政府，察苏镇镇政府，所辖单位60多个，人口4000多人。社区镶嵌在农牧区，与农牧民有广泛的接触，因而它既有现代文明气息，又有当地农牧民群众传统的生活方式和观念。

    2、察苏镇社区建设实践。2003年，察苏镇新华街居委会和和平街居委会成立。新华街居委会所辖面积2.68平方公里，住户1221户、3967人。和平街居委会所辖面积1.32平方公里，住户783户、2229人。社区成立时，按30-50户产生1名代表的比例产生代表，并明确了其主要职责是选举居民委员会成员；评议社区居民委员会成员；对不称职成员进行罢免；讨论社区建设重大事项；评议物业公司工作；反馈居民建议和意见。社区在发展社区卫生，繁荣社区文化，美化社区环竟，加强社区治安，努力提高城镇居民生活质量，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求，协助政府开展各项工作、处理民事纠纷、解决城镇低保、开展"讲文明、树新风"等活动中发挥了一定的作用。特别是在社区在救助方面的作用开始表现出来。改革以前社会救助一直是由国家或单位统一进行。近年来，企业在实行改制的过程中，出现了许多下岗失业人员，这些人中一部分以各中方式重新就业，而另一部分人则赋闲在家，有的人生活无着，家庭生活十分困难，引发了一系列问题，影响了社区稳定，社区组织在这里发挥了一定作用，他们对这些人员统一登记，或帮助安置工作，或协调有关方面解决生计困难，或上门问寒问暖，在一定程度上化解了矛盾，为企业和政府分了忧解了难。同时，他们与所在地派出所加强联系，有效地防止和遏止了各种危害社区治安案件的发生，为广大社区的居民和干部职工创造了安定的生活环境。广大社区居民和住社区成员单位积极参加社区建设，走出了一条志愿者义务服务与民办非企业单位专业化、产业化服务相结合的社区建设之路。

    （二）香日德镇社区

    1、香日德镇社区结构及特点。香日德（藏语，意为树木繁多的村庄）镇，素有"戈壁绿洲"之称，位于都兰县中部，总面积为360平方公里⑥。于1985年6月香日德区和香日德乡合并成立香日德镇。是一个以农为主、农牧结合的重镇。全镇现辖15个村民委员会，34个企事业单位，总人口为28440人，其中城镇人口1921 人，是汉、回、土、撒拉、蒙古、藏等多民族聚居区。是海西州主要农业产粮区。1984年，因创粮食单产2013斤的高产纪录而闻名遐尔。改革开放以来，香日德镇经济、社会获得长足发展，2004年完成农牧民总产值达2066.7万元，农牧民人均纯收入2120.62元。1990年曾荣获"全国乡镇百颗星"称号；2001年，被青海省委、省政府、省军区授予"军民共建高原千里文明线工作先进单位"称号，2002年，分别被中央和青海省精神文明建设指导委员会评为"全国创建文明村镇工作先进单位"、"创建文明村镇工作先进镇"。香日德镇资源丰富，是一个十分富饶而美丽的地方，水源充沛，土地肥沃，可供开发利用的河滩、沙地较多，农业及畜牧业发展前景十分广阔。同时香日德由于日照时间长无霜期较长、土质肥沃，给农业生产带来了得天独厚的条件，农牧并举的绿洲农业已出具规模，被誉为"柴达木粮仓"。是一个农牧工商综合发展的新兴城镇，青臧公路自南向北穿街而过，围绕青藏公路饭馆、商店、旅社鳞次接比，吸引了大批外来人员经商务工，香日德社区沿青藏公路两侧依次延伸，居民多为当地经商农牧民、镇机关、医院、学校等单位职工及外来经商务工人员，人员结构复杂。经过两年多的建设，社区具备了一个城镇应该具备的基本要素和运转条件，它的建成和发展对整个香日德地区的发展都具有积极的推动作用。

    2、香日德镇社区建设实践。2004年，都兰县"以提高居民生活质量和社区文明程度为宗旨，以社区党的组织和社区自治组织建设为重点，以居委会为依托，努力建设生活便利、治安良好、环境优美、人际关系和谐的新型社区，促进城镇经济社会的协调发展"为指导。采取向社区公开选聘、民主推荐、竞争上岗等办法，选拔产生主任、副主任及治安调解、文体教育、环保卫生等委员。其中从下岗职工、大中专毕业生和退转军人中选聘政治素质好、文化程度高、工作能力强、热心社区工作的优秀人才，充实到社区居委会，建设了一支高素质的社区工作队伍。由于他们的创新工作，香日德的社区面貌大变，老百姓得到了实惠，他们亲身感受到，在居住的社区内，办理再就业登记、人口出生证、甚至报户都能在社区居委会得到热情的接待和满意的服务；退休在家的老人，唱歌跳舞下棋娱乐有了活动场所，想锻炼身体，公园的草坪旁有各种健身器材；治个头痛感冒的毛病，在社区诊所就能完成。调查中，一些老住户对生活环境的改善十分感慨，深感这几年的社区管理者给大家办了好事。香日德社区还在当地政府的领导下，主动同有关部门协调，大力开展绿化活动，同时借鉴和引进了一些物业管理的制度和方法，管理逐步科学，服务更加完善，并制定了严格的监督制度，把重点放在扩大服务上。

    （三）诺木洪社区

    1、诺木洪社区结构及特点。诺木洪社区是在诺木洪农场场部的基础上建设发展起来的，诺木洪农场始建于1955年10月,经过48年的发展,诺木洪农场已形成了、农、林、牧、副共同发展,科、教、文、卫齐全的格局，1998年依托国家"兰--西--拉"光缆工程,实现了全国联网，2001年移动网络覆盖场部，2003年联通覆盖场部大部分单位,通讯条件得到改善。1998年兴建从国道109线入场四级沥清公路，使农场交通环境落后的局面得到改观,生产生活条件得到提高。近年来由于农场面临着布局调整、监企分离,农场的社区建设任务较为繁重。在监企尚未分离的情况下,当地居民既有监狱人民警察、武警,又有农场工人,诺木洪乡当地的农牧民,近千户到农场承包土地的农民工,人员结构十分复杂,目前固定人口10000余人。已成为诺木洪地区主要的人口聚集地,成为重要的文化交流和商流中心,小城镇化模式已见雏形,为社区建设奠定了基础。

    农场的社区建设,在征求了当地居民和社区单位意见的基础上,按照"有利于社区服务管理,有利于社区自治,有利于资源共享,有利于提高工作效能"的原则,根据农场东西狭长的地形特点和家属聚居区的规模,以诺木洪农场场部为中心划分为中心、东、西、北4个居住区,按单位范围划分为工副业,一、二、三、四、五大队、诺木洪乡、建筑公司8个居住区。全场共划分为14个居住区。

    2、诺木洪社区建设实践。2004年4月，经社区居民代表委会大会选举产生了7名社区居委会委员，从委员中选举产生了居委会主任1名，副主任2名。全体委员均为兼职人员，其中1名派出所民警，1名乡政府干事。在建立了完整的组织后，各组织充分发挥职责。一是社区党组织积极宣传贯彻党的路线方针政策，团结带领社区内党员完成社区建设任务，完成教育和管理党员的任务。二是社区居民代表大会按照职责，选举产生社区居民委员会。听取和审议社区居民委员会年度工作报告和下一年工作计划；评议社区居民委员会成员；讨论决定社区的重大事项；及时向社区党组织反映居民意见和建议，推荐产生协商议事会。三是社区居民委员会在有关部门的指导下，整合社区资源调动社区力量，对社区的公共事务、社区服务、社区文化、社区卫生、社区治安、社区教育、社区环境建设实行有效的服务管理。完成宣传法律法规，教育社区成员遵纪守法、爱护公共财务、履行法定义务；对社区成员进行爱国主义、集体主义、社会主义教育；召集和主持社区成员代表大会，向社区成员代表大会报告工作，执行社区成员代表大会的决定、决议；采取多种形式加强本社区成员的社会主义精神文明建设。教育居民尊老爱幼、扶贫助残、拥军优属、团结互助。养成文明、健康、高尚的生活方式；特别是在落实城镇最低生活保障制度方面，发挥了积极的作用，保障了农村社区的稳定，与生产科技部门联系，对转岗职工进行了蔬菜、枸杞栽培等技术培训，使他们逐步走上了致福之路；积极开展社区内的公共事务和公益事业，加强和组织社区成员共驻共建，资源共享，因地制宜地开展了多种形式的社区服务，在调解民间纠纷，促进居民家庭和邻里团结；协助有关部门，维护社会治安，配合有关部门作好本社区被依法被剥夺政治权利、管制、缓刑、释放、保外就医等人员的帮教工作，维护社区正常的社区秩序和生活秩序。协助有关部门作好社区内待业人员的管理及青少年教育、环境美化、绿化；作好环境卫生，计划生育、医疗保健等工作；作好老年人、未成年人和妇女保护工作，组织社区内老年人、青少年人开展健康文明的文化娱乐活动。

    三、当前制约城镇社区建设的主要因素分析

    社区建设已经成为我们生活中的一个热门话题。但经过对都兰县各社区的调查和了解就会发现,这种社区建设热主要是热了大中城市,大量的小城镇社区建设依然冷清。小城镇是我国社会结构中的一个重要环节,在我国社会发展中占有重要地位。无论从我国社会的宏观发展还是具体的城市化道路看,小城镇都是一个重要的关节点,是事关全局又联结城乡的桥梁和纽带。通过社区建设推进中小城市发展,并进而带动整个社会发展进步意义重大。但实际生活中如此重要和关键的小城镇社区建设却严重滞后,原因何在?研究小城镇社区建设的机制,探讨小城镇社区建设落后的原因,已经成为当前社区建设与社会发展对理论和实践提出的共同要求。笔者认为当前制约小城镇社区建设的主要因素有：社区建设的物质基础不足，理论基础和群众基础薄弱。

    （一）社区建设的物质基础严重不足。由于城镇化综合功能的需要,无论在"硬件"上,还是在"软件"上,社区建设都需要大量的资金。但目前都兰县各社区建设资金主要靠"上面争一点、财政拨一点、单位赞助一点、社会捐赠一点、自己筹集一点"等多方投入的方法来进行社区基础设施的建设。据调查，都兰县在社区成立时，政府拔出的启动经费只有4000元，目前办公经费每人年标准400元，难以满足社区各项工作的正常运转。社区建设资金的缺乏,使得"巧妇难为无米之炊",制约了社区建设的发展。社区建设离不开社区经济,社区经济不仅是社区建设的重要支撑,而且与社区建设呈明显的正相关。具有较强经济实力的社区,社区建设往往取得较好成绩;经济实力较弱的社区特别是一些新建的小城镇社区,社区建设受到很大制约,甚至启动都困难重重。目前农牧区小城镇社区经济主要来源于上级有限的拨款支撑，小城镇社区经济极少产业经济。社区的硬件设施建设成了社区建设深入发展的瓶颈，要突破这一瓶颈的障碍，必须加大社区硬件设施建设的力度，采取多种有效措施，协调社会各方力量，打牢社区建设必备的物质基础。

    （二）社区建设的理论基础薄弱。首先是政府在社区建设中的工作不到位。对社区建设观念的宣传教育不到位,对社区建设的理论就更不以为然。在对都兰县社区调查的过程中接触到的社区工作者，他们没有几个人能说情什么叫社区，也不懂社区建设的一些基本理论，对社区建设工作的意义认识不清;有的社区工作者文化素质仍然不够高,接受专业社区工作培训有一定困难。推进城镇社区发展是一个复杂艰难的过程，不可能一帆风顺，其间会遇到很多困难和障碍。排除这些困难和障碍，固然离不开社区成员的主动参与、通力合作、积极响应与支持，但更重要的是要有一批新型的社区领导者。他们熟悉了解社区情况，把握社区发展趋势，能科学、民主地制定社区发展规划，动员和协调社区内部力量，有组织有计划地工作。实践证明，社区领导者素质的高低最终与社区的兴衰紧密相关。

    （三）社区建设的群众基础薄弱。社区居民参与不足是小城镇社区建设中存在的一个突出问题。调查中发现，广大居民认识还不到位，没有形成广泛的认同感和归属感，参与社区建设的自觉性还不够高。部分居民的文明水平与广大群众对社区精神文明建设的较高期望不相适应。社区成员在自觉地维护社区整体利益、积极参与社区自治管理上尚处于较低的水平。其主要原因在于政府、社区、居民三者对社区建设的理解和要求不同:政府基于为整个城镇发展服务的目的及政绩考虑,希望推进社区建设,但这与社区居民的具体要求并不能总是完全吻合;社区机构由于并不是真正的居民自治组织,因而很难保证它切实为居民着想,社区建设的推进往往在很大程度上是基于上级压力、干部政绩及自身利益的考虑;居民接受社区建设的直接动力在于"发展经济、促进民主参与、改善社区居民生活、提高居民生活水平是社区发展的核心",这一点与政府和社区的目标之间有一定距离。这种状况的存在使得三种力量中最弱的一方居民常常处于被动位置,出现居民参与不足现象也就不足为奇。目前"官办"社区的一些做法也隔离了居民对社区的亲和力,社区建设与居民需要还有相当距离。另一方面,由于社会发展限制,现代社区"奢侈"的设置与公众的实际生活水平有较大距离,加之思维方式的制约,他们自身很难主动产生出现代社区建设的要求,居民自治组织一定程度上成了扶不起来的刘阿斗。于是社区建设原动力不足。

    四、加强小城镇社区建设的思路及对策建议

    （一）加强社区建设的物质基础

    1、形成多元化的社区物质基础建设的投入机制。在社区建设初始阶段，社区的硬件设施建设要有一个突击建设过程。在社区建设进入常规阶段，基层的各项管理和服务职能逐步向社区延伸，社区的各项设施需要逐步完善；随着社会的发展和进步，社区的管理和服务的手段也要逐步实现信息化、网络化；社区干部的待遇和办公经费都要逐步增加。因此，建立一个多元的、长效的社区建设投入机制，是社区存在和发展的必然要求。一是政府投入机制。政府投入机制是社区建设的主渠道，县、乡（镇）两级政府应当加大对社区基础设施建设、社区干部补贴、社区办公经费的投入，把所需资金列入当地社会事业发展规划，纳入同级财政预算，用政府投入来引导部门投入和社会力量的支持。二是部门投入机制。各级党委、政府的相关职能部门承担着推进社区建设的任务，要通过社区这个平台落实和广大人民群众密切相关的职能、任务，按照服务基层的原则，各职能部门应当加大对社区建设的投入力度，为进驻社区提供必备的工作环境和服务设施。三是整合社区资源。一方面要尽一切可能向社区开放单位已有的服务设施和文体活动场所，采取无偿、低偿和有偿的方式为居民服务。另一方面要组织、动员驻社区单位出资、出物、出人支持和参与社区的基础设施建设，兴办社区公共事务和公益事业。建立起单位为社区建设做贡献，社区为单位提供社会化服务的互惠、互利的双赢机制。四是社会力量赞助。通过政府倡导、舆论宣传、出让冠名权、立功名碑牌等形式，组织动员热衷于社会福利事业的企业家、个体职业者，为社区建设出资出力。五是大力发展社区经济,为社区发展提供资金保障和物质支撑。要探索一种既有利于社区经济发展,又有利于形成稳定的社区组织的财力来源的新途径,建立新的社区财力机制。其探索方向是:街居组织逐步退出自办经济项目,转向创造优良社区经济发展环境,大力发展多种所有制经济,丰富社区税源,把社区的财政收入的"蛋糕"做大,形成一种良性的基层财力机制。

    2、加强社区基础设施的有效管理和利用。社区基础设施的管理和利用是深化社区建设面临的新问题，加强管理，有效利用好社区基础设施，才能保证社区各项事业的健康发展。一是要管理好社区基础设施。社区居民委员会的办公设施要本着谁使用谁管理的原则，保证公共财产的安全。对于服务设施应本着谁投入、谁受益、谁负责管理的原则；企事业单位开放的服务设施由企事业单位负责管理；其他公共设施由社区居民委员会负责管理。二是要利用好社区基础设施。合理、有效利用社区的办公设施和服务设施，才能发挥社区的效能，取得良好的社会效应。一方面是要综合利用社区基础设施。避免社区服务设施功能的形式化、单一化、简单化，不能从部门的利益出发，强调老年活动室、党员活动室，把其他群体拒之门外，形成新的等级壁垒。避免重复投资、重复建设的现象。另一方面是要有效利用社区基础设施。针对社区居民不同层次群体的需要，有效安排活动时间，使不同需要的居民群众都能得到满足。

    （二）奠定社区建设的理论基础

    社区建设的理论工作主要有两个方面的任务：一方面是要有效利用社区建设已有的理论成果，通过深入细致的宣传指导，使社区建设工作的领导者、指导者和广大社区建设工作者们能充分地认识为什么要推进社区建设，明确地理解什么是社区建设，正确地把握怎样推进社区建设，形成一支高素质的社区建设工作队伍。另一方面就是把世界发达国家上百年来社区建设的丰富理论和成熟经验与我国社区建设实践相结合，创造符合我国国情的社区建设模式，保证社区建设沿着正确的方向健康发展。

    1、用好社区建设已有的理论成果。一方面要深刻地理解社区建设的理论成果。首先，要认识推进社区建设的客观必然性，从深层次认识到社区建设是人类社会发展到现代文明时代的必然产物。在我国推进社区建设是建立社会主义市场经济体制的配套工程；是深化政治体制改革，转变政府职能，强化城镇基层管理和服务体制的客观需要；是推进政治文明，发展城镇基层民主的需要；是建设现代化文明城镇，提高居民素质和生活质量的需要。它事关城镇发展和全面建设小康社会的进程。只有深刻地体会社区建设的重要性和必要性，才能增强社区建设的紧迫感和责任感。其次，要全面理解社区建设的现实性，科学把握社区建设的本质内涵。另一方面要正确运用好社区建设的理论成果。首先要遵循社区建设的规律，遵照社区建设的基本原则来推进社区建设。要遵循"以人为本、服务居民"的原则。把尊重人的价值、维护人的权益、为居民的生存与发展提供各种有效的保障和服务贯穿社区建设工作的始终。最重要是要建立服务型社区，完善各项服务设施，健全各种保障和服务机制，满足不同层次居民的政治、 经济、文化和生活方面的多样需求。同时，各级政府要转变职能，按照"小政府、大服务"理念，为居民提供更高层次的社会服务。要遵循"扩大民主、居民自治"的原则。社区居民委员会是社区居民群众性自治组织，在社区内要逐步完善民主选举、民主管理、民主决策、民主监督制度，实行居民自治。组织居民通过自我管理、自我教育、自我服务、自我监督这一民主形式来参与管理公共事务和社会事业，创造美好家园和幸福生活。要遵循"资源共享、共驻共建"的原则。为社区建设投钱投物形成社区资源共有、共享，驻社区单位共驻共建的良好氛围。其次要不断地丰富社区建设的内容。要拓展社区服务，发展社区卫生，繁荣社区文化，美化社区环境，加强社区治安等，凡是居民需要的，与城市发展有利的工作都要向社区延伸，逐步丰富和扩展社区建设内容。

    2、要不断探索有农牧区特色的社区建设理论。推进农牧区城镇社区建设不能照抄照搬国外理论和我国大中城市的成功经验，要把国内外先进理论和成功经验与我省的社区建设实际相结合，探索有本地特色和不同地区特点的社区建设模式。一方面要引导广大社区建设工作者，在实践中探索社区建设的规律、总结社区建设的经验，成为社区建设的专家。另一方面要深入探索社区建设的有效机制。如社区长效投入机制、社区服务机制，社区保障救助机制，社区安全机制,社区预防保健机制，社区环境维护管理机制等直接关系社区建设和良性运行的问题。

    （三）夯实社区建设的群众基础

    参与、支持社区建设的居民群众越多，标志着社区建设的群众基础越广泛，社区的各项工作越扎实、深入，社区的各项活动越持久、活跃，社区的凝聚力、战斗力越强。夯实社区建设的群众基础是一项长期的、艰巨的任务。这是因为，社区是居住在一定区域内的人们所组成的社会生活共同体，它具有初级社会群体的特点，居住在一定区域内的人都是该社区成员，是一个具有很大的包容性、松散型的群众性自治组织⑦。其成员的政治取向多元、生活需求多样、个性差异多彩，表现出他们对社区的依赖程度不高，缺少对社区的认同感和归属感。社区的群众基础表现为核心层，由党组织和社区居委会成员组成；骨干层，由居民小组长、居民代表和社区志愿者组成；外围层，由社区中介组织和群众自发组织的各种活动团队组成；松散层，由参与社区活动的居民群众组成。广泛的社区群众基础呈现一个金字塔型⑧。夯实社区的群众基础就是要发挥社区组织的作用，巩固核心层、扩大骨干层、吸纳外围层、凝聚松散层，使更多居民群众投入到社区建设事业中来。夯实社区建设的群众基础就是要号召居民群众、组织居民群众、动员居民群众支持社区建设，参与社区活动，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，形成"社区是我家，建设靠大家"的一种良好氛围。

    （四）改革和完善管理体制,构建新的社区发展组织体系。社区既要建设好,又要管理好,前期以建为主,然后建管并重,后期以管为主。面对时代的发展和社会的进步,要明确社区职能、任务,根据实际情况研究、摸索和建立适应社区的新型社会基层管理体制。建立新的社区管理体制,应着重从以下三个方面来考虑。

    1、优化结构,提高素质。社区发展的全面拓展,客观上要求作为工作第一线的街居组织的干部素质要有一个大的提高。实际情况是,城镇街居干部队伍在年龄结构、文化结构、观念素质、服务协调能力等方面,存在明显的差距。因此,建议借助当前机关结构改革和大学毕业生来源充足的机遇,选择一批年轻有为、素质较高、适应社区发展新要求的干部充实到社区。同时,面对社区发展中的许多新情况、新问题,各级政府还要重视加强对干部的政治教育、业务培训,引导他们解放思想,更新观念,不断学习新知识,接受新事务,创造性地开展工作,在建设社会主义新型城市社区的实践中创出新的路子、新的经验来。

    2、强化社区建设和管理的机制。强化社区建设和管理体制的法制建设,目的是将社区建设和管理纳入法制轨道,为社区建设和管理提供充分的制度保障,防范失当行为,确保社区建设和管理工作持续、健康、有序发展。当前,应加强社区建设和管理的立法工作,积极创造条件,以适应市场经济的发展和城镇现代化管理的需要,制定和完善社区建设和管理的法律法规体系,使社区建设和管理纳入社会主义法制的轨道,做到有法可依。

    3、激活社区建设和管理的机制。根据当前社区建设和管理的实际需要,激活社区建设和管理的机制。首先,要增强市场化、社会化机制对于社区资源配置的基础性意识,强化社区管理的市场化运作,结合政府职能转变,加快培育专业化水平较高的行业协会等中介机构,实现部分行业管理职能的平稳移交,并将赢利性较强的社区服务项目通过市场化途径培育发展。其次,应促进群众参与社区管理,充分发挥居委会、议事会和业主委员会的作用,建立社区管理源头预防导向的模式。再次,政府部门要进一步把主要精力转移到城镇公共管理上来,为社区建设和管理创造良好的政策环境和制度氛围,加强管理监督、综合协商和支持导向的综合配套工作,逐步形成新的政府管理社区工作的体系。

    （五）大力发展社区服务。社区服务的基本功能在于社会生活的客观需求,从需求这方面说,社区服务应当做好以下几个方面的工作。

    1、完善社会保障功能。社区服务不仅仅是民政福利服务,更多的是在养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险项目上逐步建立和完善保证性社会服务体系,包括建立社区的医疗保障设施等;同时,要使社区服务成为群众广泛参与的社会互助保障的重要形式与载体。所以,发展社区服务,使其向纵深发展,充分发挥保障性服务的功能,对建立独立于企业之外的社会保障体系有着积极的促进作用。

    2、完善便民利民的服务功能。为广大居民提供社区服务是社会服务功能的一种重要表现。要根据所在地广大群众的意见和需求,最大限度地利用社区资源,广泛开展居民参与的互帮互助的社会公益活动;建立健全社区帮困救济、敬老养老、便民利民的服务体系。

    3、完善社区单位服务的功能。市场经济的建立以及社会的转轨,企事业单位办社会的现象急需改革,单位的后勤服务功能需要逐步转给社区,与社区共建双向服务机制,形成新的社会化服务格局。从发展的角度看,社会结构功能的合理分化是必然的趋势,企事业单位承担的不必要的社会服务终究要回归社会,社区为辖区内单位提供服务,有助于拓宽社区服务领域,有助于提高社区服务的经济效益,促进社区服务的良性循环。

    （六）充分发挥党组织在社区建设中的核心地位和作用。社区党组织是社区工作的领导核心，要保障和支持社区群众自治组织和其他组织依法开展工作。社区党组织要在社区内认真宣传、贯彻党的路线、方针、政策，实践"三个代表"的重要思想。利用党组织的政治优势发挥好对社区各项活动的政治导向作用，对社区各种组织的协调作用，联系群众的桥梁作用，解决重点难点问题的堡垒作用。另一方面体现在党员的先锋模范作用上。社区党员应成为社区群众基础的骨干力量，社区党组织的主要任务是组织社区所属的党员、协调社区所在的党员发挥在社区建设中骨干、表率作用，要求党员积极参与社区志愿者活动，为社区建设献良策、做实事、奉爱心、尽义务、树旗帜，通过党组织的政治核心作用和党员的先锋模范作用，来教育群众、宣传群众、组织群众、动员群众投入到社区建设工作中来。社区党的工作者处在发动群众、组织群众、宣传群众的最前沿，必须具有坚定的政治信念、清醒的政治头脑和应有的政治敏感性，具备开展新时期党的群众工作能力。发生在社区的事，看起来都是小事，但如果不注意防微杜渐，就有可能恶化为威胁执政基础的大事。

    总之,在农牧区社区建设上应当体现"小政府、大社会,强政党、强自治"的原则,在党和政府的领导下,依靠社区群众,利用社区资源,促进社区政治、经济、文化、环境的健康发展,不断提高社区成员的生活水平和生活质量,为促进生产力的发展,全面实现小康社会创造良好的条件。

    五、结论

    社区建设在我省农牧区推开不到三年，许多内容还有待于完善，需要我们去探索、去研究。如怎样建立社区建设的长效投入机制问题；如何发挥社区居委会群众自治的主体作用和社区党组织的领导核心作用问题；如何建立社区居民自治的有效机制，既不使自治组织负担过重，又不使社区自治组织行政化的问题；如何组织居民最大限度地参与和支持社区活动的问题；如何建立社区服务机制，社区保障救助机制，社区安全机制,社区预防保健机制，社区环境维护管理机制，社区宣传教育机制等一些社区建设亟待回答的问题。这些问题直接关系社区建设的进程和效果，是社区建设的重要基础性工作。从总体上看来，在经济发展落后，居民思想观念保守的民族地区，开展社区建设任重而道远。

    【注释】

    [1]《中国城市社区建设概论》，唐忠新，天津，天津人民出版社 第2页

    [2]《中国城市社区建设概论》，唐忠新，天津，天津人民出版社 第70页

    [3] [4] [5] [6]《都兰县志》，都兰县县志编纂委员会，陕西人民出版社2001年版。

    [7]《中小城市社区建设滞后原因探析》，赵振军，《泰山学院学报》，2003年1月

    [8] 《社区建设存在的问题与对策》，王曙,冯磊，《合肥工业大学学报(社会科学版)》， 2003年6期

    【参考文献】

    （1）唐忠新，中国城市社区建设概论，天津，天津人民出版社 2000、10

    （2）景晖、王昱、崔永红，青海省经济社会形势分析与预测，西宁青海人民出版社，2005 .1。

    （3）风笑天，社会学研究方法，北京，中国人民大学出版社，2001.

    （4）李云，对青海西部社区建设的几点认识，青海，攀登，2004

    （5）孟华，论中小城市社区建设中的政府职能，《泰山学院学报》 2003年1期 .

    （6）赵振军，中小城市社区建设滞后原因探析，《泰山学院学报》 ，2003年1月

    （7）王曙,冯磊，社区建设存在的问题与对策，《合肥工业大学学报(社会科学版)》， 2003年6期 。

    （8）宣兆凯.新编社会学概论.北京:中国人事出版社,2000.

    （9）童恩正.文化人类学.上海:上海人民出版社,1989.

    （10）社区建设与发展读本.北京:中共中央党校出版社,2001.

    （11）黎熙元，我国城市社区建设的资源调动实践模式比较，《社会学》，2005.4期。